Le budget 2025 présente un plan budgétaire expansionniste qui vise à surmonter les nombreux obstacles qui freinent l’économie du Canada. Les dépenses sont recentrées sur le soutien aux industries, les infrastructures, la défense et le logement, et sont financées en partie par un plan ambitieux de réduction des dépenses de programmes directes et des coûts de la fonction publique. Les mesures visant à stimuler l’investissement privé sont un pas dans la bonne direction.
Le succès final de ce budget dépendra de sa mise en œuvre, notamment de la construction d’infrastructures majeures, de l’effet d’attraction de l’investissement privé et du redressement budgétaire. Néanmoins, en premier lieu, les libéraux, qui demeurent minoritaires, auront besoin du soutien (ou de l’abstention) d’une poignée de députés de l’opposition pour faire adopter ce budget.
Budget 2025
Le budget 2025 présente un plan budgétaire expansionniste qui vise à surmonter les nombreux obstacles qui freinent l’économie du Canada. Les dépenses sont recentrées sur le soutien aux industries, les infrastructures, la défense et le logement, et sont financées en partie par un plan ambitieux de réduction des dépenses de programmes directes et des coûts de la fonction publique. Les mesures visant à stimuler l’investissement privé sont un pas dans la bonne direction.
Le succès final de ce budget dépendra de sa mise en œuvre, notamment de la construction d’infrastructures majeures, de l’effet d’attraction de l’investissement privé et du redressement budgétaire. Néanmoins, en premier lieu, les libéraux, qui demeurent minoritaires, auront besoin du soutien (ou de l’abstention) d’une poignée de députés de l’opposition pour faire adopter ce budget.
Aperçu
Plus de 18 mois se sont écoulés depuis le budget 2024 et près d’un an depuis le très critiqué énoncé économique de l’automne du gouvernement précédent. Depuis lors, la situation a beaucoup changé.
Un nouveau gouvernement est arrivé à Ottawa avec des promesses électorales à tenir. Une nouvelle administration s’est installée à Washington et a mis en place des politiques protectionnistes et isolationnistes qui menacent l’économie canadienne et soulèvent des inquiétudes quant à la sécurité nationale. En outre, la faible croissance de la productivité, la question de l’offre et de l’accessibilité des logements, ainsi que les changements climatiques posent des défis permanents.
Dans le même temps, les investisseurs obligataires internationaux se montrent de plus en plus préoccupés par les déséquilibres budgétaires et sanctionnent les gouvernements dépensiers par des coûts d’emprunt plus élevés.
Les libéraux ont fait campagne sur la conciliation de ces priorités en scindant les finances du gouvernement en un budget d’investissement en capital et un budget de fonctionnement. Ils ont mis en avant un plan visant à ramener le budget de fonctionnement à l’équilibre grâce à une limitation des dépenses tout en autorisant des déficits récurrents dans le budget d’investissement, les investissements à long terme étant financés par des emprunts à long terme.
Si ce budget est respecté, la limitation prévue des dépenses permettra de ramener le déficit global d’un niveau élevé de 2,5 % du PIB pour l’exercice en cours à 1,5 % du PIB d’ici la fin de la période de projection.
Le budget 2025 s’inscrit dans la continuité de ces engagements et prévoit ralentir considérablement la croissance des dépenses de programme directes ainsi que réduire d’environ 10 % le nombre d’emplois dans la fonction publique, de manière à ce que les recettes publiques couvrent toutes les dépenses autres que les investissements en capital (y compris les coûts du service de la dette) d’ici à l’exercice 2028-2029. Selon nous, un tel redressement budgétaire pourrait s’avérer difficile à atteindre.
Toutefois, si ce budget est respecté, la limitation prévue des dépenses permettra de ramener le déficit global d’un niveau élevé de 2,5 % du PIB pour l’exercice en cours à 1,5 % du PIB d’ici la fin de la période de projection. Ce déficit demeure important, en particulier si on l’agrège aux déficits provinciaux, et cette baisse ne contribuera pas à réduire le poids de la dette fédérale en pourcentage du PIB.
La partie du budget consacrée aux dépenses d’investissement comprend des mesures visant à aider les secteurs touchés par les droits de douane, le financement d’infrastructures locales ou favorisant les échanges, ainsi que de nouveaux investissements dans la défense et le logement. Ces mesures devraient stimuler l’économie, mais toutes n’entraîneront pas nécessairement une amélioration de la productivité (qui contribue à amortir leurs coûts) au fil du temps.
Même si une certaine accélération est prévue pour l’exercice actuel et les exercices à venir par rapport à l’exercice 2024-2025, les dépenses d’investissement en capital n’augmentent en net que d’environ 10 milliards de dollars par an sur la période de projection par rapport au plan budgétaire précédent.
À tout le moins, le fait de mettre davantage l’accent sur la compétitivité et de réorienter les dépenses vers des utilisations plus productives envoie un signal positif indiquant que le gouvernement prend au sérieux les défis économiques auxquels le Canada fait face.
Les incitatifs nouveaux et les incitatifs bonifiés pour attirer des capitaux privés, ainsi que les efforts pour faire avancer les grands projets d’intérêt national pourraient apporter un soutien plus important que ce que leurs montants relativement bas ne le laissent supposer. Néanmoins, le secteur des entreprises devra jouer un rôle plus actif dans un contexte d’incertitude élevée. Il convient de noter que le Canada avait déjà un taux effectif marginal d’imposition relativement bas sur les nouveaux investissements, et pourtant les dépenses d’investissement des entreprises ont stagné.
L’impact de ce budget dépendra en grande partie de sa mise en œuvre et de l’atteinte des résultats escomptés, tant par le gouvernement que par le secteur privé. Mais, à tout le moins, le fait de mettre davantage l’accent sur la compétitivité et de réorienter les dépenses vers des utilisations plus productives envoie un signal positif indiquant que le gouvernement prend au sérieux les défis économiques auxquels le Canada fait face.
Dans l’ensemble, le budget n’est peut-être pas aussi audacieux que certains le prévoyaient du point de vue des investissements et de la réduction du déficit. Nous avions anticipé un soutien budgétaire d’environ un demi-point de pourcentage du PIB l’an prochain, une estimation qui semble encore raisonnable, même si elle pourrait être affinée à mesure que nous faisons le tri dans les annonces du budget 2025.
Il est important de noter qu’en tant que gouvernement minoritaire, les libéraux auront besoin du soutien (ou éventuellement de l’abstention) d’une poignée de députés de l’opposition pour adopter ce budget. Nous pensons qu’il s’agit du scénario le plus probable, car les libéraux disposent d’un mandat relativement solide (il ne leur manque que trois sièges pour obtenir la majorité). Historiquement, les gouvernements qui bénéficiaient d’autant de sièges ont toujours duré plus de deux ans. Par ailleurs, les sondages actuels semblent indiquer qu’une nouvelle élection ne modifierait pas la répartition des sièges de façon significative.
Perspectives budgétaires
Le déficit prévu pour l’exercice en cours (exercice 2025-2026) devrait s’élever à 78 milliards de dollars, soit 2,5 % du PIB, un montant qui reste dans la fourchette de nombreuses estimations prébudgétaires, mais qui demeure inférieur à certaines projections. Néanmoins, ce chiffre représente plus du double du déficit de 36 milliards de dollars de l’année précédente et dépasse largement le déficit de 42 milliards de dollars prévu précédemment.
Les déficits attendus au cours des exercices à venir demeurent importants : le déficit ne diminuera que progressivement, passant de 2,0 % du PIB sur le prochain exercice (2026-2027) à 1,5 % du PIB à la fin de la période de projection (2029-2030). La réduction du ratio déficit/PIB est l’une des deux nouvelles cibles budgétaires du gouvernement.
Le gouvernement prévoit équilibrer son budget de fonctionnement (en s’assurant que les recettes couvrent toutes les dépenses autres que les investissements en capital, y compris les coûts du service de la dette) d’ici à l’exercice 2028-2029, ce qui correspond à sa deuxième cible budgétaire. Les déficits ultérieurs reflètent des dépenses d’investissement de près de 60 milliards de dollars par an, soit environ 10 milliards de dollars de plus que le montant de référence du budget précédent et près du double des 32 milliards de dollars investis au cours de l’exercice 2024-2025.
Le ratio dette fédérale/PIB passe à 43,1 % l’an prochain et ne diminue pas au cours de la période de projection. La réduction du ratio dette/PIB (à moyen terme) était l’une des cibles budgétaires du gouvernement précédent. Avant la pandémie, le ratio dette/PIB était d’environ 31 %.
Principales mesures
Réponse aux droits de douane et diversification des échanges
Le gouvernement s’engage à verser 12 milliards de dollars (dont la moitié est considérée comme des dépenses d’investissement en capital) pour soutenir les secteurs stratégiques et les travailleurs touchés par les droits de douane américains. Cette enveloppe comprend un montant de 5 milliards de dollars sur six ans pour un nouveau Fonds de réponse stratégique (dont 1 milliard de dollars est destiné au secteur de l’acier) et 3,7 milliards de dollars sur trois ans visant à renforcer les mesures en matière d’assurance-emploi.
Avec pour objectif de doubler les exportations hors États-Unis au cours de la prochaine décennie, le Fonds pour la diversification des corridors commerciaux sera doté de 5 milliards de dollars sur sept ans pour investir dans de nouvelles infrastructures portuaires et ferroviaires. Un montant d’un milliard de dollars sur quatre ans est consacré aux infrastructures en Arctique.
Le budget prévoit un financement opérationnel pour le Bureau des grands projets annoncé précédemment, qui vise à accélérer la réalisation des projets d’intérêt national. Les premiers projets soumis au bureau ont concerné des projets énergétiques et miniers ainsi que des infrastructures portuaires.
Investissements privés et publics
Le rétablissement de l’incitatif à l’investissement accéléré (qui avait été progressivement supprimé) pour la plupart des immobilisations et l’autorisation de comptabiliser immédiatement en charges certaines dépenses d’investissement des entreprises (dans la production, les technologies propres, le numérique et les immobilisations incorporelles) devraient coûter 1,5 milliard de dollars sur cinq ans.
Le gouvernement affirme que ces mesures, collectivement appelées « superdéduction à la productivité », ramèneront le taux effectif marginal d’imposition du Canada sur les nouveaux investissements de 15,6 % à 13,2 %, soit le taux le plus bas des pays du G7 et un taux inférieur de 4,4 points de pourcentage à celui des États-Unis (en tenant compte des incitatifs de la loi OBBBA).
Un nouveau Fonds pour bâtir des collectivités fortes est doté de 51 milliards de dollars sur dix ans, dont une partie provient de la réaffectation de montants alloués à d’autres fonds préexistants, afin de développer les infrastructures locales, notamment des projets de transport, des centres communautaires, des théâtres et des installations sportives.
Défense
Le budget propose de consacrer 82 milliards de dollars à la défense (en comptabilité de caisse) sur cinq ans, dont 9 milliards de dollars avaient déjà été annoncés. Les mesures prévues comprennent l’augmentation de la paie des militaires, des infrastructures de défense et de formation, des infrastructures numériques, de la cybersécurité, des investissements dans les véhicules et l’armement, ainsi qu’une nouvelle Stratégie industrielle de défense visant à développer la base industrielle de défense du Canada.
Comme il a déjà été annoncé, le gouvernement respectera cette année la cible de 2 % du PIB fixé par l’OTAN pour les dépenses de défense et prévoit atteindre 5 % du PIB (dont 3,5 % en dépenses militaires directes et 1,5 % en dépenses d’infrastructures, de cybersécurité et autres dépenses connexes) d’ici à 2035.
Limitation des dépenses
Un examen exhaustif des dépenses devrait permettre d’économiser 44 milliards de dollars sur quatre ans. Si l’on tient compte d’efforts supplémentaires pour améliorer la productivité du gouvernement et d’une poignée d’autres mesures, les économies devraient s’élever au total à près de 60 milliards de dollars sur quatre ans.
Dans le cadre de cet examen, le gouvernement prévoit rationaliser l’effectif de la fonction publique fédérale, qui a progressé de 40 % au cours de la dernière décennie. Le plan de réduction de 10 % des emplois dans la fonction publique d’ici à l’exercice 2028-2029 (environ 40 000 postes) devrait être atteint principalement grâce à l’attrition et à des incitatifs à la retraite anticipée.
La croissance des dépenses de programmes directes (qui excluent les transferts aux particuliers et aux autres ordres de gouvernement) devrait s’élever à moins de 1 % par an, contre en moyenne 8 % au cours de la dernière décennie. Une réduction de près de 5 % des dépenses de programme directes prévues d’ici à l’exercice 2028-2029 représente environ un tiers du redressement budgétaire atteint au milieu des années 1990.
Immigration
Le gouvernement prévoit admettre 380 000 résidents permanents par an sur la période 2026-2028, soit un chiffre légèrement inférieur aux entrées enregistrées en 2025 mais qui représente une cible un peu plus élevée pour 2027. Les admissions de résidents temporaires seront réduites plus rapidement que prévu, passant à 385 000 en 2026 et à 370 000 en 2027 et en 2028. Dans l’ensemble, les flux d’immigration prévus sur les deux prochaines années diminuent au total de 290 000 personnes par rapport aux cibles antérieures, ce qui freinera encore davantage la croissance démographique du Canada.
Le gouvernement dépensera 1,7 milliard de dollars sur 13 ans pour recruter des talents internationaux et lancera dans les prochains mois une procédure accélérée pour les détenteurs d’un visa américain H-1B.
Logement (mesures toutes annoncées antérieurement)
Le budget prévoit verser 13 milliards de dollars sur cinq ans à l’agence Maison Canada, une nouvelle agence fédérale visant à accélérer la construction de logements abordables hors marché.
La suppression de la TPS pour les acheteurs d’une première maison (maisons jusqu’à 1 million de dollars, et une réduction de la TPS pour les maisons entre 1 et 1,5 million de dollars) coûtera 3,9 milliards de dollars sur cinq ans.
Mesures relatives à l’impôt sur le revenu des particuliers (toutes annoncées antérieurement)
L’abaissement du taux marginal d’imposition de la première tranche de revenu des particuliers de 15 % à 14,5 % cette année et à 14 % en 2026 (et sur les années suivantes) coûtera 27 milliards de dollars sur six ans.
L’annulation de l’augmentation de l’impôt sur les gains en capital coûtera 23,6 milliards de dollars sur six ans.
La suppression de la taxe sur les services numériques (en vue de faire avancer les négociations commerciales avec les États-Unis) coûtera 6,8 milliards de dollars sur six ans.
L’annulation de la taxe carbone pour les consommateurs coûtera 4,2 milliards de dollars sur l’exercice en cours.
Autres mesures
Le gouvernement abandonnera son projet de plafonnement des émissions du secteur pétrolier et gazier, ce qui semble indiquer qu’avec un système renforcé de tarification du carbone industriel et les réglementations visant à réduire les fuites de méthane, il n’est plus nécessaire de mettre en place des plafonds.
Après l’adoption de la GENIUS Act par les États-Unis au cours de l’été, le gouvernement fédéral prévoit introduire une législation visant à réglementer l’émission de cryptomonnaies stables au Canada. À l’heure actuelle, la quasi-totalité des cryptomonnaies stables sont arrimées au dollar américain.